2023年3月，绿行太行和自然之友对河南省的多家钢铁企业的产能情况做了调研，跟进了解钢铁企业压减产能和节能减污工作落实情况。结合调研结果与查询的相关文件，我们得知了安阳钢铁股份有限公司主体设备变化的问题。

  2023年4月12日和5月5日，绿行太行和自然之友向河南省工业和信息化厅、中华人民共和国工业和信息化部分别致《关于河南省部分钢铁企业产能有关问题的询问函》，其中关于安阳钢铁股份有限公司的产能询问如下，主要问询内容为4747m3高炉的产能置换备案以及从2座2000m3高炉变成1座2200m3和1座2800m3的产能变化问题。

  2023年4月26日，河南省工业和信息化厅就询问函内容与咱们进行电线日，中华人民共和国工业与信息化部答复《信访事项处理意见书》如下，主要回复内容为安阳钢铁股份有限公司2座2000m3级高炉2016年以来未做改造或扩建，但申报我部钢铁行业规范企业与报国务院备案的材料中装备容积存在一定的差异，将督促查明情况。

  了安阳钢铁股份有限公司6m焦炉、360m2烧结机、2800m3高炉及配套工程，这里建设的是2# 2800m3高炉、3# 2800m3高炉，两台高炉产量一共420万t/a。关于具体的炼铁设备《安阳钢铁股份有限公司6m焦炉、360m2烧结机、2800m3高炉及配套工程环境影响报告书》显示如下内容：

  由表1可知，在此阶段安钢拥有5座350m3高炉、2座380m3高炉和1座在建工程的2200m3高炉。

  表3显示，此次工程建成后，安阳钢铁将拥有1座2200m3高炉和2座2800m3高炉。

  2010年10月，根据环验[2010]254号（第一阶段）验收了《安阳钢铁股份有限公司6m焦炉、360m2烧结机、2800m3高炉及配套工程（第一阶段）》，在《安钢4#23500m3/h制氧机项目建设项目环境影响报告表》中我们得知，第一阶段涉及的验收设备为

  ，该验收文件已于2023年8月24日向生态环境部申请信息公开。我们在梳理过程中发现企业还存在

  ，在此前的环评中的已有工程和在建工程均没有体现，我们没找到这4座450m3高炉的建设环评书，因此也没找到准确的建设投产时间，但结合现有的环评，我们分析该工程应该建设于2008年后，2012年前。2013年4月28日，中华人民共和国工业和信息化部发布符合《钢铁行业规范条件（2012年修订）》钢铁企业名单（第一批）（工业和信息化部公告2013年第24号）公告，在附件中显示安阳钢铁股份有限公司2010年粗钢产量792万吨，2012年544.6万吨，

  2015年2月5日，环境保护部办公厅发布《关于安阳钢铁股份有限公司6米焦炉、360平方米烧结机、2800立方米高炉及配套工程（第二阶段）竣工环境保护验收意见的函》表示该项目在实施过程中，

  图3 《关于安阳钢铁股份有限公司6米焦炉、360平方米烧结机、2800立方米高炉及配套工程（第二阶段）竣工环境保护验收意见的函》

  2016年，安阳钢铁股份有限公司违法违规项目清理以安环文[2016]267号对3号4747高炉、3号500m2烧结机、9-10号7m焦炉、450m3高炉（已拆除）和35t转炉（已拆除）进行了现状评估（以上信息来源于2021年1月15日中国钢铁工业协会对安阳钢铁股份有限公司超低排放改造和评估监测进展情况公示内容）。该文件已于2023年8月24日向安阳市生态环境局申请信息公开。

  2019年11月20日，河南省发展和改革委员会发布《关于做好钢铁行业产能、产量调查核实工作的通知》，对2016年上报国务院备案、且2019年仍具有冶炼生产能力的钢铁企业开展核查。2015年产能、冶炼装备、产量数按2016年上报国务院《钢铁企业基本情况汇总表》的数据填写。

  显示：安阳钢铁集团有限责任公司2015年主要装备、产能和产量中炼铁装备4座450m3高炉、2座2000m3高炉和1座4747m3高炉，炼铁产能939万吨，生铁产量848万吨。备注为4747m3高炉按国家化解产能处置意见进行了备案。

  2017年12月29日，《关于安钢集团周口钢铁股份有限公司等8家企业产能置换方案的公告》发布，安阳钢铁集团有限责任公司将3座450m3高炉和3座35t转炉淘汰。

  2018年12月17日，中华人民共和国工业和信息化部原材料司发布《关于钢铁规范企业动态调整情况的公示》附件4拟变更装备的钢铁规范企业名单中，安阳钢铁股份有限公司变更后的炼铁装备为4座450m3高炉、1座2200m3高炉、1座2800m3高炉、1座4747m3高炉。

  我们看到，直到2018年工信部的拟变更装备名单才将企业实际的高炉容积更新，这似乎也验证了生态环境部门2005年环评批复信息的准确性，2006年环评验收信息的准确性。从设备建成之日起，至工信部门可以准确公示企业的实际产能状况，花费了13年，从工信部门第一次正式公示算起，也历经了四次公示7年的时间

  2021年《安阳钢铁股份有限公司超低排放改造和评告监测进展情况公示》显示，安阳钢铁（本部）的炼铁单元有1座2200m3高炉、1座2800m3高炉、1座4747m3高炉。

  在此发现企业前期淘汰3座450m3高炉后应还剩余1座450m3高炉，但我们并没找到该高炉的相关产能置换去向。

  至此安阳钢铁股份有限公司的炼铁产能史基本梳理完成，即从企业建设初期的5座350m3和2座380m3的高炉，到将其通过“以老带新”项目淘汰，建设2座2800m3高炉，于2010年验收其中一座，后擅自变更容炉大小至4747m3，加上在此项目之前已有的1座2200m3高炉，以及大概在同时期建设的4座450m3高炉，后期将其产能置换。安阳钢铁股份有限公司的炼铁产能设备基本清晰，

  ，了解企业内部对相关产能问题的理解与解释。关于高炉容积变化的问题，企业积极回应，表示目前安阳钢铁股份有限公司厂区内有1座2200m3高炉，1座2800m3高炉和1座4747m3高炉，2012年工信部颁布钢铁行业规范，企业填报的装备规格是1座2200m3和1座2800m3，共2座2000m3级高炉。工信部将其公示简化为两座2000m3高炉，没有写明企业报上去的准确容炉大小，也没有写明是2000m3级高炉。2016年发改部门公布的设备底单，依旧是按照2012年工信部的公示所写，并未修订。

  企业表示在2015年4月下发了产能置换通知后，因涉及到产能置换后的减量置换，企业方面开始注意到产能问题。在2018年拟变更设备名单时，通过河南省工信厅联系国家工信部等多部门才更改完毕。

  关于2800m3高炉建成4747m3高炉的问题，企业表示当时整个行业没有关注产能问题，国家方面对批小建大没有严格管控，由于炼钢产能增加了，铁水短缺，为了产能匹配就自主建设了大型高炉，并表示当时已经把相关备案补齐，2016年也是全国钢铁行业最后一次修订补充产能问题。

  同时企业解释了4座450m3高炉的产能去向，3座转移至周口，1座在厂区内转为了铸造工艺。

  以上钢铁行业产能政策分析信息基本囊括了我国钢铁行业涉及产能和产能置换的相关政策文件，从2005年起我国就把钢铁行业的产能问题放在产业发展的重要位置，制定了我国第一套完整的钢铁产业发展政策——《钢铁产业发展政策》，在政策中要求原则上不再大幅度扩大钢铁生产能力。随后到2009年国务院发布的《钢铁产业调整和振兴规划》中要求钢铁行业应严格控制新增产能，不再核准和支持单纯新建、扩建产能的钢铁项目，所有项目必须以淘汰落后为前提。

  然而据统计，从2005年《钢铁产业发展政策》发布至2014年，国家审批的钢铁项目不足1亿吨，但全国钢铁产能却增加了7亿吨以上，行业内大规模项目建设愈演愈烈，国家在控制产能方面基本失控，相当一部分钢铁企业游离在行业管理之外，即使一些大型国有钢铁企业，也存在大量未经审批自行建设的钢铁项目，钢铁行业宏观管理走入了“死胡同”[1]。

  。2010年《国务院办公厅关于进一步加大节能减排力度加快钢铁工业结构调整的若干意见》中要求进一步健全项目审批问责制，认真查处越权审批、未批先建、边批边建等行为，依法严肃追究相关负责人的责任。

  。在这里我们理解的未批先建是建设单位在建设项目未经环评审批或未依法重新获批时，擅自开工建设的违法行为，当时全国企业还有一种在比较常见的批小建大行为，即审批通过时的设备容炉小，而实际建成的设备容炉大，容炉扩增，导致产能增加。批小建大在严格意义上来讲也是一种未批先建。

  根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十四条明确规定“建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批建设项目的环境影响评价文件。”第二十五条规定，建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设。

  。2013年《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》中指出要严禁建设新增产能项目，分类妥善处理在建违规项目，其中主要分为六类情况，值得注意的是：对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由地方政府提出申请报告，报发展改革委、工业与信息化部并抄报国土资源部、环境保护部等相关职能部门，发展改革委、工业与信息化部商国土资源部、环境保护部等职能部门，在委托咨询机构评估的基础上出具认定意见，

  在这里定义的确有必要建设的项目是指什么，是不是所有未批先建、批小建大的工程在建成后相关部门都会对其补齐手续而不进行任何处罚？对于过去错误的纵容，就是对现在与未来埋下伏笔。同时，我们发现在认定产能行为的过程中发改部门和工信部门占据主导位置，但是近年来的批小建大行为都是由生态环境保护督察组发现并公开的

  ：2017年第一轮中央生态环境保护督察进驻山东省期间发现山东晋煤明升达化工有限公司合成氨和尿素项目批小建大、2021年中央第三生态环境保护督察组督察陕西发现陕西嘉惠矿业球团竖炉批小建大、2022年中央第四生态环境保护督察组发现西藏昌都水泥项目批小建大问题等。这些项目可以建设并得以运行，离不开当地发改部门和工信部门，如果没有生态环境保护督导组的督察，这些建设乱象可能一直不会被发现，或许是监管不严，亦或许是利益相关方的相互周旋。《钢铁产业发展政策》第三十九条“对违反本产业发展政策的建设单位和行政单位，各级监察、投资、土地、工商、税务、质检、环保、商务、金融、证券监管等部门要追究其责任。”

  。《钢铁行业产能置换实施办法》的解读中写道“为有效避免“批建不符”，特别是“批小建大”等违反法律法规行为，在建项目投产前，建设项目所在地省级工业与信息化主管部门应核实建设项目的设备型号、数量、产能等信息，与已公告产能置换方案的一致性。根据工作需要，也可委托具有冶金专业甲级资信等级的工程咨询单位进行评估。对于批建不符扩大产能的行为，由省级工业与信息化主管部门责令企业限期整改，整改未到位之前，建设项目不得投产。”

  ，可能也是导致产能管控最终失败的原因。执法主体和执法依据不足的情况下，产能管控的政策多变和弹性，给了产能建设乱象发展的空间。而

  ，也造成了公众参与的困境，缺乏公众参与和社会监督，进一步助长了产能建设乱象的肆虐。钢铁行业去产能是调整产业结构，加强污染防治，促进可持续发展的重要举措。严重产能过剩会加剧市场恶性和无序竞争，金融业不良资产增加，能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展。

  。钢铁行业占全国碳排放总量15%左右，是碳排放量最高的制造行业，中国钢铁行业碳排放量也约占全球钢铁行业碳排放总量的50%，因此钢铁行业是落实碳减排目标的重中之重。钢铁企业可谓最难实现碳中和的行业之一，制定严格的产能管控措施应放在首位，在不扩增产能的基础上进行工艺技术和管理升级，才是实现双碳目标的基础。

  2012年工信部发布的《钢铁行业规范条件》中要求“各省、自治区、直辖市、计划单列市工业主管部门负责受理本地区钢铁企业的规范申请和初审，中央企业自审。初审或自审需按规范条件要求对企业的相关情况进行核实，提出初审或自审意见，附企业申请材料及有关土地、项目核准或备案等审批文件、证明文件报送工业与信息化部。”、“地方各级工业主管部门每年要对本地区企业执行规范条件的情况进行监督检查，中央企业要自检，工业和信息化部组织有关部门对公告企业进行抽查。”

  2015年工信部发布的《钢铁行业规范企业管理办法》中第三章为年度审查，其中要求“规范企业应于每年3月底前网上提交上年度的自查报告，由各地方工业主管部门初审后上报工业和信息化部；中央企业直接上报工业和信息化部，同时抄送所在地的省级工业主管部门。”

  。拿安阳钢铁股份有限公司举例，第一批符合《钢铁行业规范条件》的企业名单中就包含安阳钢铁股份有限公司，在当时公示的具体容炉大小就存在错误，即企业上报的为4座450m3、1座2200m3和1座2800m3高炉，共2座2000m3级高炉，但是工信部进行公示时直接简化为4座450m3和2座2000m3高炉，

  。在工信部7月12日给我们的回复中，2000立方米级的表述现在仍在沿用，但是第一批公示的符合钢铁行业规范的企业中，其他企业的大型高炉也不是用的“级”这种表述，均是很具体的容炉大小，在公示中这种表述不统一或许也是一个问题。同时，既然企业每年都要上交自查报告，有关部门每年也要进行检查，为什么经过了7年，直到2018年才在第四批符合《钢铁行业规范条件》企业名单中将其更正？年度审查是否真的落实，设备更新公示是否应该更加及时，企业看到公示中涉及的设备问题应该如何及时有效反馈？

  早在2010年工信部发布的《钢铁行业生产经营规范条件》中就提出了支持社会监督，即“工业与信息化部负责钢铁行业生产经营的规范管理，商相关部门后以公告形式公布符合规范条件的企业名单，实行社会监督、动态管理。”

  2015年工信部发布的《钢铁行业规范企业管理办法》中规定“社会公众和新闻媒体有权对规范企业涉及不符合《规范条件》的行为做监督。”

  2021年《钢铁行业产能置换实施办法》的解读“为促进各方规范实施钢铁产能置换工作，工业与信息化部将会同相关部门采取多种形式强化事中事后监管，强化社会各界监督，组织各地定期自查，开展不定期抽查等。”

  。然而在实际的公众参与过程中，“强化社会各界监督”这一概念好像就变得十分模糊，还是会出现有关部门对公众提出的问题反馈和整改意见不回复，且主动沟通无效，只能被迫启动行政复议；向有关部门依申请信息公开，均为应主动公开给全社会的内容，但仍拒绝按照申请人要求的形式公开，以及与有关部门的沟通中工作人员态度差、对于公众参与表现的不了解、排斥等情况。影响了公众参与的效果，阻碍了公众参与的渠道。包括钢铁行业在内的任何行业都有接受公众参与和社会监督的义务，发现问题的目的在于推动钢铁行业可持续发展、减污降碳的进程。我们希望相关部门可以落实政策要求，给予公众参与更多的支持，共建环境社会治理的现代化体系。

  综上，与跟进闽源钢铁产能置换问题时的态度一致，我们的调研跟进并不针对某个企业，而是希望通过典型案例的跟进，带动对于行业存在问题的关注和解决。

  安钢产能的管控过程中，我们可以明显地观察到各部门间信息的缺乏沟通和共享。生态环境部门和发改部门、工信部门在对待产能数据上的严谨性和执法力度上的差异。政策管控在产能问题上的失灵、产能管控法治建设的滞后、上级政府和地方政府在产能管控问题上的态度和步调不一致。

  推进河南产能问题解决的过程中我们有些矛盾，河南省是产能信息公开最好的省份之一，也是我们聚焦产能问题，发现产能问题较多的地区之一。信息公开似乎暴露了更多的问题，我们的行动是不是会打击信息公开的积极性？

  换个角度思考，我们应该对政府解决问题的能力抱有信心，信息公开揭示了问题，也必将促进问题的解决。我们希望我们的观察可以协助政府部门发现一些产能管控的着力点，为行业的健康发展做好规划，出好政策，贡献公众参与的价值。

  [1] 2014年11月25日中华人民共和国工业与信息化部《加强钢铁行业规范管理 促进产能过剩矛盾化解》

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